4 июля на площадке ОП РФ состоится круглый стол «Правовые аспекты общественного контроля здравоохранения. Обсуждение проекта методических рекомендаций». Участники встречи рассмотрят основные позиции содержательной части документа, а также вопросы его внедрения на практике в ходе общественного контроля в медорганизациях в регионах России.
В преддверии дискуссии заместитель председателя Комиссии ОП РФ по общественному контролю и работе с обращениями граждан Евгений Мартынов рассказал в своем интервью о работе над методическим пособием и о том, как оно может помочь регионам проводить проверки учреждений здравоохранения.
— Евгений Вячеславович, какова на сегодняшний день ситуация с осуществлением общественного контроля за деятельностью медицинских организаций в регионах?
— Сегодня общественный контроль за деятельностью медорганизаций в регионах, на мой взгляд, проводится неактивно. У нас есть Федеральный закон № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», но он не детализирован. Помимо общих подходов, там ничего не сказано о конкретных направлениях общественного контроля.
В законе прописано, что субъектами общественного контроля выступают общественные палаты всех уровней и общественные советы при органах исполнительной власти. Однако при этом нужно понимать, что сам член Общественной палаты не является субъектом общественного контроля — должно быть решение Совета Палаты о проверке медицинской организации, чтобы уполномочить его на проведение этой работы.
Проверка медорганизации осуществляется после уведомления руководства о дате и времени визита. И кстати говоря, за какой временной период необходимо уведомлять руководителя учреждения, в федеральном законе тоже не говорится. Это один из пунктов, на который мы обращаем внимание коллег в наших методических рекомендациях.
Отмечу, что регионы, присылая свои лучшие практики общественного контроля, зачастую ссылаются на закон № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», где сказано о работе общественных советов по независимой оценке качества, но не нужно путать эти законы — они абсолютно о разных вещах. Мы говорим про рекомендации общественного контроля здравоохранения именно в рамках Федерального закона № 212, и независимая оценка качества к нему не имеет никакого отношения.
— Насколько рекомендации упростят работу субъектам общественного контроля?
— Во-первых, с помощью рекомендаций мы хотим еще раз обратить внимание коллег из региональных общественных советов и общественных палат на то, что общественный контроль есть, и это наша общая и основная функция. И здравоохранение требует постоянного контроля.
Рекомендации позволят снизить количество правовых конфликтов и коллизий, в которые могут попасть мои коллеги, приходя с проверкой в медорганизации.
Пособие повысит прозрачность и конструктивность партнерского взаимодействия между институтом общественных палат и региональными минздравами, потому что минздрав не всегда знает о наших полномочиях и в целом о деятельности палат. Иногда минздравы остерегаются общественного контроля, пытаются не допускать лишних проверок. Уверен, что благодаря этому документу мы сможем избежать перегибов на местах и превышения должностных полномочий со стороны общественников. Ведь коллеги могут не знать важных нюансов — что такое биометрические данные, что нужно брать согласие на видеосъемку у тех, кто в кадре, и о многих других моментах.
Например, в ходе общения с пациентом для получения обратной связи о качестве и доступности медицинских услуг на руках проверяющего должны быть согласия пациента и представителя медорганизации на интервьюирование. В случае целесообразности их обнародования об этом должно быть указано в согласии.
— Какие процедуры должны пройти рекомендации, чтобы стать официальным документом и руководством к действию?
— Рекомендации мы планируем направить в адрес Минздрава России и Росздравнадзора с просьбой распространить их по всем региональным органам исполнительной власти в сфере охраны здоровья, а также направить документ в Генпрокуратуру, Роспотребнадзор и по палатам субъектов РФ. Мы постараемся придать этому документу максимальную огласку, чтобы он действительно помогал на практике, а не просто лежал в столе.
— Какие из регионов вы могли бы назвать передовыми в сфере общественного контроля?
— Те, которые не первый год достаточно активно проявляют себя в общественном контроле и рассказывают о своих наработанных практиках. Это Республика Ингушетия, Волгоградская, Воронежская, Новосибирская, Ульяновская области. Безусловно, Московская область дала максимальное количество практических примеров общественного контроля здравоохранения, так как возглавляемая мною комиссия палаты занималась выездными проверками в период с 2018 по 2023 год в Подмосковье, а также с 2020 года именно Общественная палата Московской области инициировала создание системы медицинских телеграм-чатов для оперативного решения проблем граждан и получения обратной связи о проблемах в режиме онлайн.
— Общественный контроль и врачебная тайна — совместимы ли эти понятия?
— Общественный контроль не подразумевает проверку качества медицинской помощи, поэтому здесь нет никакого риска по разглашению врачебной тайны. Мы не выясняем у врачей состояние здоровья пациентов, назначенную терапию или соблюдение клинических рекомендаций. Под качеством мы понимаем то, насколько «лечат стены» в поликлинике, качественный ли ремонт, комфортная ли температура в женской консультации в жаркие летние дни, есть ли вода в кулере, есть ли пандус для маломобильных граждан, работает ли лифт и т. д.
— Насколько в методических рекомендациях учтены риски возникновения внештатных ситуаций в ходе проверок?
— В рекомендациях описаны возможные внештатные ситуации. Мы постарались отразить в документе все, о чем нам известно и о чем мы можем предупредить. Общественная проверка вовсе не означает выявление только негатива — недоработок и несоответствий. Это в первую очередь конструктивный диалог с пациентами и представителями медорганизаций. Это взгляд пациента на качество медицинской помощи — незамыленный, объективный взгляд. Не надо нас сравнивать с Росздравнадзором или со страховой, которые обладают надзорными функциями или, как страховая — экспертизой качества. Мы общественники и смотрим на медицину глазами пациентов и в интересах жителей. Мы также стараемся выявлять и хорошие стороны, лучшие практики в организации здравоохранения.
Так, пациенты с ограниченными возможностями здоровья в Вологде очень позитивно отзывались о том, что регистратура для них сделана в два раза ниже. А в Подмосковье работают специальные кабинеты выписки льготных лекарств, если терапия проходит без осложнений и человеку нужно просто выписать рецепт и для этого не нужно беспокоить врача узкой специализации. И таких примеров достаточно.
— Почему методические рекомендации стали называть новым «золотым стандартом»?
— Действительно, некоторые субъекты РФ так называют наши методические рекомендации. В Московской области я три года участвовал в общественном мониторинге за выборами и могу сказать, что «золотой стандарт» — это свод правил, очень структурированный и лаконичный, для обеспечения легитимности процесса голосования. Рекомендации — это тоже свод правил, но он гораздо шире «золотого стандарта» — там приведены практические примеры, подробная теоретическая часть, даны ссылки на нормативно-правовые акты с аргументацией и выводами, описаны различные практики.
— Коснутся ли методические рекомендации прав пациентов и будут ли они соблюдены в полной мере при проверках?
— Мы как раз стараемся отстаивать права пациентов — на это и будут опираться общественники, взяв рекомендации за основу контроля медорганизаций. Я постарался максимально рассмотреть различные правовые проблемы, которые могут возникнуть в ходе общественного контроля. Документ получился серьезным, объемным, пришлось поднимать узкопрофильные правовые документы, учитывать много нюансов. За помощь в подготовке документа низкий поклон моим коллегам из экспертно-аналитического управления ОП РФ и всем коллегам по Палате.
— Как регионы, не состоящие в проекте «Здравконтроль», могут использовать пособие?
— Рекомендации создает ОП РФ, и на практике ими могут пользоваться все субъекты РФ, независимо от того, состоят они в федеральном проекте «Здравконтроль» или нет. Сегодня в проекте пока 50 регионов-участников.
— По каким основным причинам субъекты РФ не вступают в проект «Здравконтроль» и как это отражается на качестве работы медучреждений в этих регионах?
— Безусловно, у регионов, состоящих в проекте, мы наблюдаем динамику и видим, что она положительная — количество обращений в Минздрав и в другие сервисы обратной связи значительно снижается. Жителям удобно пользоваться медчатами, ведь это очень быстрая обратная связь и реальная помощь. По сути, медчаты — это еще одна форма общественного контроля. Так, 82 процента из 61 тысячи опрошенных в 46 регионах страны считают работу чатов очень полезной.
Самыми частыми причинами отказа регионов от участия в проекте «Здравконтроль» является нежелание погружаться в детали, слышать общественников, принимать во внимание подтверждение реальных преимуществ проекта. Нам пишут о наличии других сервисов, таких как центры управления регионом, платформы обратной связи, единые диспетчерские службы. То есть все есть и ничего не надо, и все хорошо. При этом нам на канал люди постоянно пишут о проблемах в этих регионах. Смотришь по времени на ответ в социальных сетях — два, три, четыре дня ожидания, а иногда и вовсе ответы отсутствуют.
Отдельное спасибо Росздравнадзору и некоторым общественным палатам, которые очень помогли зайти с проектом в регионы. Здравоохранение — особая отрасль, где промедление недопустимо и ждать ответа неделями иногда грозит серьезными последствиями. Пациент, не получив должную медицинскую помощь, либо обратится в частную клинику, либо в страховую компанию, либо в надзорные органы, и проблему все равно придется решать. От этого промедления никто не выигрывает, но регионы иногда нас просто не слышат.
Медчаты снижают нагрузку на медорганизации, потому что работают в два клика: пациент пишет о проблеме, указывая медорганизацию, и заведующая поликлиники, к которой он прикреплен, видит это обращение, реагирует очень быстро, с сохранением врачебной тайны и соблюдением действующего законодательства. Среднее время на ответ в медчатах по стране за 2023 год составило всего 21 минуту.
— Представитель общественного контроля в сфере здравоохранения — кто он?
— Общественным инспектором, на мой взгляд, может стать практически любой совершеннолетний человек, который заинтересован в этой деятельности. Главное, чтобы он вошел в состав рабочей группы, которая уполномочена проводить общественный контроль. Вообще мне кажется, что объективнее, когда комиссии по здравоохранению возглавляют люди не из системы здравоохранения. Это обеспечивает более трезвый, независимый и объективный взгляд.
— Соответствуют ли рекомендации первоначальной задумке и что поменялось в ходе формирования пособия? Каковы наиболее сильные стороны пособия и пункты, которые, возможно, требуют доработки?
— Рекомендации соответствуют первоначальной задумке — в ходе формирования пособия никаких особых изменений не последовало, содержание документа было проработано максимально качественно и с высоким уровнем экспертности.
У нас появились разногласия на тему полномочий по проверке пищеблоков, на которых готовится еда: что конкретно мы можем там проверять, можем ли мы вообще заходить на территорию пищеблока, снимать пробу готовой еды или следить за сроками годности привозимых продуктов или, к примеру, оценивать в стационарах размер порций пациентов, соблюдение температурного режима блюд и пр.
Второй момент, который вызвал у коллег вопросы, связан с тем, можем ли мы проверять все частные медорганизации разных форм собственности или только частные медорганизации, входящие в территориальную программу обязательного медицинского страхования региона. Дело в том, что, согласно 212-ФЗ, мы можем осуществлять проверку государственных и муниципальных медицинских организаций, в том числе и иных форм собственности, которым государством переданы публичные полномочия.
Мы постараемся услышать и рассмотреть все пожелания и рекомендации коллег на площадке ОП РФ 4 июля в ходе обсуждения проекта методических рекомендаций, в котором примут участие члены общественных советов, представители региональных минздравов, Генеральной прокураторы, Минздрава России и Росздравнадзора, института уполномоченного по правам человека и Роспотребнадзора. Надеемся, что к сентябрю 2024 года наши рекомендации увидят свет.
В преддверии дискуссии заместитель председателя Комиссии ОП РФ по общественному контролю и работе с обращениями граждан Евгений Мартынов рассказал в своем интервью о работе над методическим пособием и о том, как оно может помочь регионам проводить проверки учреждений здравоохранения.
— Евгений Вячеславович, какова на сегодняшний день ситуация с осуществлением общественного контроля за деятельностью медицинских организаций в регионах?
— Сегодня общественный контроль за деятельностью медорганизаций в регионах, на мой взгляд, проводится неактивно. У нас есть Федеральный закон № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», но он не детализирован. Помимо общих подходов, там ничего не сказано о конкретных направлениях общественного контроля.
В законе прописано, что субъектами общественного контроля выступают общественные палаты всех уровней и общественные советы при органах исполнительной власти. Однако при этом нужно понимать, что сам член Общественной палаты не является субъектом общественного контроля — должно быть решение Совета Палаты о проверке медицинской организации, чтобы уполномочить его на проведение этой работы.
Проверка медорганизации осуществляется после уведомления руководства о дате и времени визита. И кстати говоря, за какой временной период необходимо уведомлять руководителя учреждения, в федеральном законе тоже не говорится. Это один из пунктов, на который мы обращаем внимание коллег в наших методических рекомендациях.
Отмечу, что регионы, присылая свои лучшие практики общественного контроля, зачастую ссылаются на закон № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», где сказано о работе общественных советов по независимой оценке качества, но не нужно путать эти законы — они абсолютно о разных вещах. Мы говорим про рекомендации общественного контроля здравоохранения именно в рамках Федерального закона № 212, и независимая оценка качества к нему не имеет никакого отношения.
— Насколько рекомендации упростят работу субъектам общественного контроля?
— Во-первых, с помощью рекомендаций мы хотим еще раз обратить внимание коллег из региональных общественных советов и общественных палат на то, что общественный контроль есть, и это наша общая и основная функция. И здравоохранение требует постоянного контроля.
Рекомендации позволят снизить количество правовых конфликтов и коллизий, в которые могут попасть мои коллеги, приходя с проверкой в медорганизации.
Пособие повысит прозрачность и конструктивность партнерского взаимодействия между институтом общественных палат и региональными минздравами, потому что минздрав не всегда знает о наших полномочиях и в целом о деятельности палат. Иногда минздравы остерегаются общественного контроля, пытаются не допускать лишних проверок. Уверен, что благодаря этому документу мы сможем избежать перегибов на местах и превышения должностных полномочий со стороны общественников. Ведь коллеги могут не знать важных нюансов — что такое биометрические данные, что нужно брать согласие на видеосъемку у тех, кто в кадре, и о многих других моментах.
Например, в ходе общения с пациентом для получения обратной связи о качестве и доступности медицинских услуг на руках проверяющего должны быть согласия пациента и представителя медорганизации на интервьюирование. В случае целесообразности их обнародования об этом должно быть указано в согласии.
— Какие процедуры должны пройти рекомендации, чтобы стать официальным документом и руководством к действию?
— Рекомендации мы планируем направить в адрес Минздрава России и Росздравнадзора с просьбой распространить их по всем региональным органам исполнительной власти в сфере охраны здоровья, а также направить документ в Генпрокуратуру, Роспотребнадзор и по палатам субъектов РФ. Мы постараемся придать этому документу максимальную огласку, чтобы он действительно помогал на практике, а не просто лежал в столе.
— Какие из регионов вы могли бы назвать передовыми в сфере общественного контроля?
— Те, которые не первый год достаточно активно проявляют себя в общественном контроле и рассказывают о своих наработанных практиках. Это Республика Ингушетия, Волгоградская, Воронежская, Новосибирская, Ульяновская области. Безусловно, Московская область дала максимальное количество практических примеров общественного контроля здравоохранения, так как возглавляемая мною комиссия палаты занималась выездными проверками в период с 2018 по 2023 год в Подмосковье, а также с 2020 года именно Общественная палата Московской области инициировала создание системы медицинских телеграм-чатов для оперативного решения проблем граждан и получения обратной связи о проблемах в режиме онлайн.
— Общественный контроль и врачебная тайна — совместимы ли эти понятия?
— Общественный контроль не подразумевает проверку качества медицинской помощи, поэтому здесь нет никакого риска по разглашению врачебной тайны. Мы не выясняем у врачей состояние здоровья пациентов, назначенную терапию или соблюдение клинических рекомендаций. Под качеством мы понимаем то, насколько «лечат стены» в поликлинике, качественный ли ремонт, комфортная ли температура в женской консультации в жаркие летние дни, есть ли вода в кулере, есть ли пандус для маломобильных граждан, работает ли лифт и т. д.
— Насколько в методических рекомендациях учтены риски возникновения внештатных ситуаций в ходе проверок?
— В рекомендациях описаны возможные внештатные ситуации. Мы постарались отразить в документе все, о чем нам известно и о чем мы можем предупредить. Общественная проверка вовсе не означает выявление только негатива — недоработок и несоответствий. Это в первую очередь конструктивный диалог с пациентами и представителями медорганизаций. Это взгляд пациента на качество медицинской помощи — незамыленный, объективный взгляд. Не надо нас сравнивать с Росздравнадзором или со страховой, которые обладают надзорными функциями или, как страховая — экспертизой качества. Мы общественники и смотрим на медицину глазами пациентов и в интересах жителей. Мы также стараемся выявлять и хорошие стороны, лучшие практики в организации здравоохранения.
Так, пациенты с ограниченными возможностями здоровья в Вологде очень позитивно отзывались о том, что регистратура для них сделана в два раза ниже. А в Подмосковье работают специальные кабинеты выписки льготных лекарств, если терапия проходит без осложнений и человеку нужно просто выписать рецепт и для этого не нужно беспокоить врача узкой специализации. И таких примеров достаточно.
— Почему методические рекомендации стали называть новым «золотым стандартом»?
— Действительно, некоторые субъекты РФ так называют наши методические рекомендации. В Московской области я три года участвовал в общественном мониторинге за выборами и могу сказать, что «золотой стандарт» — это свод правил, очень структурированный и лаконичный, для обеспечения легитимности процесса голосования. Рекомендации — это тоже свод правил, но он гораздо шире «золотого стандарта» — там приведены практические примеры, подробная теоретическая часть, даны ссылки на нормативно-правовые акты с аргументацией и выводами, описаны различные практики.
— Коснутся ли методические рекомендации прав пациентов и будут ли они соблюдены в полной мере при проверках?
— Мы как раз стараемся отстаивать права пациентов — на это и будут опираться общественники, взяв рекомендации за основу контроля медорганизаций. Я постарался максимально рассмотреть различные правовые проблемы, которые могут возникнуть в ходе общественного контроля. Документ получился серьезным, объемным, пришлось поднимать узкопрофильные правовые документы, учитывать много нюансов. За помощь в подготовке документа низкий поклон моим коллегам из экспертно-аналитического управления ОП РФ и всем коллегам по Палате.
— Как регионы, не состоящие в проекте «Здравконтроль», могут использовать пособие?
— Рекомендации создает ОП РФ, и на практике ими могут пользоваться все субъекты РФ, независимо от того, состоят они в федеральном проекте «Здравконтроль» или нет. Сегодня в проекте пока 50 регионов-участников.
— По каким основным причинам субъекты РФ не вступают в проект «Здравконтроль» и как это отражается на качестве работы медучреждений в этих регионах?
— Безусловно, у регионов, состоящих в проекте, мы наблюдаем динамику и видим, что она положительная — количество обращений в Минздрав и в другие сервисы обратной связи значительно снижается. Жителям удобно пользоваться медчатами, ведь это очень быстрая обратная связь и реальная помощь. По сути, медчаты — это еще одна форма общественного контроля. Так, 82 процента из 61 тысячи опрошенных в 46 регионах страны считают работу чатов очень полезной.
Самыми частыми причинами отказа регионов от участия в проекте «Здравконтроль» является нежелание погружаться в детали, слышать общественников, принимать во внимание подтверждение реальных преимуществ проекта. Нам пишут о наличии других сервисов, таких как центры управления регионом, платформы обратной связи, единые диспетчерские службы. То есть все есть и ничего не надо, и все хорошо. При этом нам на канал люди постоянно пишут о проблемах в этих регионах. Смотришь по времени на ответ в социальных сетях — два, три, четыре дня ожидания, а иногда и вовсе ответы отсутствуют.
Отдельное спасибо Росздравнадзору и некоторым общественным палатам, которые очень помогли зайти с проектом в регионы. Здравоохранение — особая отрасль, где промедление недопустимо и ждать ответа неделями иногда грозит серьезными последствиями. Пациент, не получив должную медицинскую помощь, либо обратится в частную клинику, либо в страховую компанию, либо в надзорные органы, и проблему все равно придется решать. От этого промедления никто не выигрывает, но регионы иногда нас просто не слышат.
Медчаты снижают нагрузку на медорганизации, потому что работают в два клика: пациент пишет о проблеме, указывая медорганизацию, и заведующая поликлиники, к которой он прикреплен, видит это обращение, реагирует очень быстро, с сохранением врачебной тайны и соблюдением действующего законодательства. Среднее время на ответ в медчатах по стране за 2023 год составило всего 21 минуту.
— Представитель общественного контроля в сфере здравоохранения — кто он?
— Общественным инспектором, на мой взгляд, может стать практически любой совершеннолетний человек, который заинтересован в этой деятельности. Главное, чтобы он вошел в состав рабочей группы, которая уполномочена проводить общественный контроль. Вообще мне кажется, что объективнее, когда комиссии по здравоохранению возглавляют люди не из системы здравоохранения. Это обеспечивает более трезвый, независимый и объективный взгляд.
— Соответствуют ли рекомендации первоначальной задумке и что поменялось в ходе формирования пособия? Каковы наиболее сильные стороны пособия и пункты, которые, возможно, требуют доработки?
— Рекомендации соответствуют первоначальной задумке — в ходе формирования пособия никаких особых изменений не последовало, содержание документа было проработано максимально качественно и с высоким уровнем экспертности.
У нас появились разногласия на тему полномочий по проверке пищеблоков, на которых готовится еда: что конкретно мы можем там проверять, можем ли мы вообще заходить на территорию пищеблока, снимать пробу готовой еды или следить за сроками годности привозимых продуктов или, к примеру, оценивать в стационарах размер порций пациентов, соблюдение температурного режима блюд и пр.
Второй момент, который вызвал у коллег вопросы, связан с тем, можем ли мы проверять все частные медорганизации разных форм собственности или только частные медорганизации, входящие в территориальную программу обязательного медицинского страхования региона. Дело в том, что, согласно 212-ФЗ, мы можем осуществлять проверку государственных и муниципальных медицинских организаций, в том числе и иных форм собственности, которым государством переданы публичные полномочия.
Мы постараемся услышать и рассмотреть все пожелания и рекомендации коллег на площадке ОП РФ 4 июля в ходе обсуждения проекта методических рекомендаций, в котором примут участие члены общественных советов, представители региональных минздравов, Генеральной прокураторы, Минздрава России и Росздравнадзора, института уполномоченного по правам человека и Роспотребнадзора. Надеемся, что к сентябрю 2024 года наши рекомендации увидят свет.